Giải bài toán khó cho Đồng bằng sông Cửu Long

Quy hoạch cục bộ, gây lãng phí

Trong một vài năm nay, biến đổi khí hậu đã có biểu hiện tác động khá mạnh đến Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL), không đi từ biển vào (do nước biển dâng) mà lại gây ra nhiều bất thường về các hiện tượng thời tiết như mưa lớn, bão lớn, chế độ lũ thay đổi, v.v… Hơn nữa, biển đổi khí hậu gắn với các hiện tượng thời tiết nhu El Nino, La Nina càng tạo ra nhiều hoàn cảnh phức tạp cho ĐBSCL. Năm trước gần như thiếu nước lũ, năm nay nước lũ lại về nhiều.

Vùng sông Mê Kông là vùng được cộng đồng quốc tế quan tâm vì có liên quan tới nhiều quốc gia và nhiều cộng đồng nghèo sống nhờ vào dòng sông. Việc tạo lập một chương trình khai thác dòng sông này gắn với chia sẻ lợi ích hợp lý giữa các quốc gia đã được đặt ra nhưng khó tìm được tiếng nói chung. Trên thực tế, chúng ta khó có thể hạn chế các quốc gia khác khai thác sông Mê Kông vì lợi ích quốc gia của họ. Chúng ta phải chấp nhận như một hiện tượng tự nhiên và tìm giải pháp riêng cho mình.

Cho tới nay, về mặt chiến lược, ĐBSCL đang được xác định hướng phát triển nông nghiệp gồm lúa gắn với an ninh lương thực và xuất khẩu, nuôi trồng thủy sản gắn với xuất khẩu, cây ăn trái bảo đảm nguồn cung trong nước và xuất khẩu trong tương lai. Bài viết này không bàn về chiến lược phát triển vùng này, mà chỉ đặt vấn đề cần phải xác định thật rõ chiến lược phát triển vùng trước khi bàn tới giải pháp quản lý phát triển vùng.

Trong thời gian hơn hai chục năm nay, câu chuyện phát triển vùng ĐBSCL và phát triển gắn với biến đổi khí hậu, nước biển dâng đã được đặt ra. Về chiến lược phát triển vùng ĐBSCL, Chính phủ đã quyết định đầu tư nhiều chương trình, dự án liên quan tới lũ như dự án thoát lũ ra phía Tây, chương trình kiểm soát lũ, nhiều chương trình thủy lợi cho thủy sản, cho lúa 3 vụ, chương trình xây dựng các cụm dân cư vượt lũ.

Từ đó, chủ trương thoát lũ nhanh và ngăn lũ bằng đê bao đã được hình thành với hệ thống đê có thể đánh giá là phức tạp hơn cả hệ thống đê của sông Hồng. Trước mắt, hệ thống đê bao đã cho thấy sự phá vỡ hoàn toàn hệ sinh thái ngập nước gắn với lũ vốn có ở ĐBSCL, nhưng giải pháp đê bao cũng đã mang lại hệ quả tốt là phát triển được lúa, nuôi trồng thủy sản và tạo được cuộc sống bình ổn tại các khu dân cư.

Nhìn lại 20 năm qua, số lượng đê bao được xây dựng quá nhiều, với gần 48 nghìn km để phát triển lúa 2 vụ, 3 vụ và các cụm dân cư. Những vùng có đê bao đương nhiên gây cản trở dòng lũ và làm mức nước dâng cao hơn gây úng ngập hầu hết các khu dân cư tại vùng này và vùng tiếp giáp với miền Đông.

Một hiện tượng tiêu cực khác là mức nước ngầm đang bị giảm rất đáng kể do khai thác nước ngầm quá mức tại các đô thị và phục vụ nuôi trồng thủy sản. Phát triển nuôi trồng thủy sản cũng có biểu hiện không bền vững do chưa có giải pháp đồng bộ về nước và ô nhiễm môi trường. Việc khai thác cát không được kiểm soát cũng là một nguyên nhân làm mất cân bằng hệ sinh thái sông ngòi. Cả việc sụt giảm nước ngầm và khai thác cát không được kiểm soát đang gây sạt lở, sụt lún ở nhiều khu vực, gây nguy hiểm và tổn thất cho nhiều khu dân cư.

Tất cả những chương trình, dự án nói trên về thoát lũ, chống úng ngập bằng đê bao đều bắt đầu bằng quy hoạch của một địa phương, một ngành, một lĩnh vực nào đó. Gần đây, một số quy hoạch ngành hay lĩnh vực ở ở dạng tổng thể cho toàn vùng ĐBSCL gắn với biến đổi khí hậu đã được phê duyệt hoặc đang được chuẩn bị, ví dụ như quy hoạch tổng thể thủy lợi ĐBSCL trong điều kiện biến đổi khí hậu và nước biển dâng đến năm 2020 và tầm nhìn đến 2050, quy hoạch chống ngập úng cho TP. Hồ Chí Minh... Giải pháp đắp đê bao cho các khu dân cư vẫn tiếp tục được áp dụng cho Cần Thơ, Vĩnh Long, Cà Mau, Châu Đốc, Long Xuyên, Sa Đéc, Long An, Tiền Giang, v.v.

Từ một góc nhìn khác là phương pháp luận thực hiện quyết định về quy hoạch hay là quyết định về kịch bản phát triển. Đến nay, quy hoạch các ngành, các địa phương ở Việt Nam mới đang là tiếp nhận các phương án phát triển do con người đề xuất và thể hiện trên bản đồ. Việc đánh giá chi phí, lợi ích, tác động chưa được tính toán cụ thể, thường gây ra nhiều tác động trên thực tế trái với tính toán dự báo.

Cách làm đúng là phải phân tích không gian để tìm ra các chỉ số cụ thể về chi phí, lợi ích, hiệu suất, hiệu quả, tác động về cả kinh tế, xã hội, văn hóa, môi trường. Để làm được điều này chỉ có thể dựa vào công nghệ thông tin địa lý. Bản đồ chỉ là công nghệ thông tin địa lý thế hệ công nghệ 2.0. Hiện nay, GIS là công nghệ thông tin địa lý thế hệ công nghệ 3.0 và tương lai nữa là thực tế ảo sẽ là công nghệ thông tin địa lý thế hệ công nghệ 4.0.

Nhìn tổng thể, có thể thấy hệ sinh thái nguyên thủy của ĐBSCL đã mất dần. Con người đã tạo ra một hệ sinh thái mới với đặc trưng là hệ thống đê ngăn nước lũ. Chế độ nước mặt, nước ngầm đã thay đổi theo chiều hướng tiêu cực. Tình trạng này bắt nguồn từ bài toán quy hoạch được đặt dưới góc nhìn cục bộ của ngành, lĩnh vực hay địa phương cấp tỉnh.

Tính cục bộ trong quy hoạch đã tạo ra nhiều lời giải không phù hợp với bài toán phân tích chi phí - lợi ích trên toàn vùng. Đây chính là nhược điểm lớn trong quản lý phát triển vùng ĐBSCL trong thời gian qua. Từ đó gây lãng phí trong điều phối, phân bổ nguồn lực cho phát triển.

Bài toán “Quy hoạch tích hợp”

Quy hoạch tích hợp phát triển vùng đồng bằng sông Cửu Long là căn cứ để điều phối và phân bổ nguồn lực cho phát triển.

Ba bước của quy hoạch tích hợp

Sự phát triển thông thường bao giờ cũng gồm có các bước: thứ nhất là xác định chiến lược phát triển bền vững; thứ hai là xây dựng quy hoạch như một kịch bản phát triển bền vững với yêu cầu tích hợp kịch bản của tất cả các ngành, các lĩnh vực, các địa phương trên cơ sở phân tích chi phí - lợi ích chung của toàn vùng; thứ ba là xây dựng và vận hành hệ thống giám sát và đánh giá cho quá trình thực hiện quy hoạch để điều chỉnh quy hoạch.

Kể cả vấn đề xác định chiến lược phát triển bền vững và xây dựng quy hoạch tích hợp vùng, trên thế giới hiện nay người ta đều phải dựa trên mô hình của mặt đất thực với thông tin đầy đủ, chính xác, được cập nhật. Từ phân tích thông tin trên mô hình, người ta có thể đưa ra chiến lược và kịch bản phát triển bền vững sau khi phân tích chi phí - lợi ích cả về kinh tế, xã hội, môi trường và văn hóa. Từ những phân tích này, các lời giải có thể đưa ra để lựa chọn như một hệ thống trợ giúp quyết định.

Như vậy, cả bước xác định chiến lược và quy hoạch tích hợp phụ thuộc chủ yếu vào trình độ áp dụng công nghệ phân tích thông tin địa lý (GIS - Geographic Information System). Sự trợ giúp của hệ thống thông tin một mặt cho những kết quả tin cậy, nhưng mặt khác quan trọng hơn là bảo đảm tính khách quan, không vì lợi ích cục bộ của ngành nào, địa phương nào hay nhóm người nào. Hình 1 dưới đây trình bày quá trình phát triển công nghệ thông tin phục vụ quản lý phát triển lãnh thổ.

Để khắc phục tính chia cắt của quy hoạch theo ngành, theo địa phương, giải pháp duy nhất là sử dụng phương thức quản lý tích hợp trên toàn vùng dựa vào quy hoạch tích hợp sau khi đã quyết định chiến lược phát triển vùng. Để xây dựng quy hoạch tích hợp, có thể đưa ra 2 giải pháp: giải pháp thứ nhất phục vụ cho giai đoạn trước mắt là tiếp nhận tất cả các định hướng chiến lược và quy hoạch phát triển bền vững của các ngành, các địa phương để tính toán điều chỉnh lại thành một quy hoạch tích hợp cho vùng; giải pháp thứ hai cho tương lai xa hơn là xác định chiến lược và lập quy hoạch tích hợp phát triển bền vững cho toàn vùng, từ đó tách thành các quy hoạch tích hợp theo ngành và theo địa phương. Tất nhiên cho quy hoạch tích hợp tới năm 2030, giải pháp thứ nhất sẽ được lựa chọn.

Tiếp theo là việc tổ chức triển khai quy hoạch và quản lý phát triển dựa vào quy hoạch tích hợp đã được phê duyệt. Công đoạn đầu tiên là đưa ra các chương trình, dự án cụ thể gắn với việc điều phối và phân bổ nguồn lực để thực hiện. Trong quản lý thực hiện quy hoạch, cần xây dựng và vận hành hệ thống giám sát và đánh giá để đánh giá việc thực hiện quy hoạch thông qua các chương trình, dự án và đánh giá kết quả của phát triển bền vững. Các kết luận đánh giá là cơ sở để quyết định điều chỉnh quy hoạch hoặc điều chỉnh quá trình triển khai quy hoạch tùy theo nguyên nhân nào gây ra chậm tiến độ triển khai. Quá trình nêu trên có thể lập sơ đồ mô tả như Hình 2 dưới đây.

Không chỉ xem xét hiện trạng, tiềm năng, cần tính cả “phản tiềm năng”

Một phương án quy hoạch vốn được hiểu là một kịch bản phát triển mà con người dự tính cho tương lai. Hiện tại, không gian mặt đất được sử dụng theo một kịch bản nhất định, ví dụ như vùng này được sử dụng cho mục đích nông nghiệp, vùng kia được sử dụng để phát triển đô thị và vùng khác nữa để bảo tồn văn hóa truyền thống.

Chính vì vậy, tiêu chí lựa chọn kịch bản phát triển là đưa ra một kịch bản mới với những thay đổi nhất định so với hiện trạng sao cho lợi ích trừ chi phí là lớn nhất. Để xem xét lợi ích cuối cùng dưới cả 4 góc độ kinh tế, xã hội, môi trường và văn hóa, người ta thường đưa ra một hệ thống chỉ số định lượng để tính tổng lợi ích trừ đi tổng chi phí dưới từng góc độ. Tùy theo từng vùng, từng mục tiêu quy hoạch mà có thể xác định trọng số cho từng góc độ để tính lợi ích trừ chi phí tổng hợp cuối cùng.

Tất nhiên, bình thường người ta chỉ căn cứ vào hiện trạng và tiền năng, kết hợp với phân tích chi phí - lợi ích để tìm ra các kịch bản phát triển hợp lý và khả thị. Bên cạnh hiện trạng và tiềm năng, người ta còn lưu ý tới các tác nhân kìm hãm phát triển như đặc tính dân tộc, mâu thuẫn dân tộc, mâu thuẫn tôn giáo, thiên tai, v.v. để tính toán như các yếu tố “phản tiềm năng”.

Như vậy, bài toán quy hoạch lúc này không chỉ còn là phân tích hiện trạng, tiềm năng mà phải phân tích kịch bản biến đổi khí hậu làm thay đổi tiềm năng và hiện trạng trong một khoảng thời gian nhất định.

Một phương án quy hoạch cần được tiếp cận theo hướng khá giản dị. Chúng ta cần ghi nhận hiện trạng như một dữ liệu đầu vào. Bên cạnh đó, chúng ta cần một dữ liệu đầu vào thứ hai là tiềm năng phát triển của khu vực theo nghĩa địa kinh tế, bao gồm mật độ kinh tế cao nhất có thể, kết nối và chia cắt với các trung tâm kinh tế khác. Một loại dữ liệu đầu vào thứ ba là các tác động hạn chế trong tương lai làm giảm tiềm năng phát triển và làm thay đổi hiện trạng, đó có thể là thiên tai, biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường, v.v..

Hình 3: Tổ chức các lớp thông tin phục vụ quy hoạch

Căn cứ vào 3 dữ liệu đầu vào này có thể đưa ra các phương án thay đổi so với hiện trạng và quyết định phương án phát triển dựa trên phân tích chi phí - lợi ích có số dương lớn nhất cả về hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội, bền vững môi trường và bảo tồn văn hóa. Trong quá trình phân tích chi phí - lợi ích, cần chỉ ra các nhóm được lợi và các nhóm chịu thiệt nhằm đưa ra các giải pháp phù hợp về chia sẻ lợi ích.

Thông thường, theo cách giải quyết bài toán quy hoạch hiện đại (Việt Nam chưa áp dụng), người ta cần đưa ra một hệ thống các chỉ số để đánh giá về phát triển kinh tế, công bằng xã hội, bền vững môi trường và bảo tồn văn hóa. Ví dụ, về phát triển kinh tế, một số chỉ số thường sử dụng như: (1) mức độ đóng góp làm tăng GDP; (2) mức độ đóng góp nguồn thu cho ngân sách nhà nước; (3) hiệu quả kinh tế mang lại trên 1 đơn vị diện tích đất; v.v. Về công bằng xã hội, các chỉ số đánh giá thường dùng bao gồm: (1) đóng góp làm giảm tỷ lệ đói nghèo; (2) số lượng việc làm tăng thêm; (3) đóng góp làm tăng thu nhập, sinh kế của dân;... Hệ thống các chỉ số nói trên được tính cho các vùng theo hiện trạng, theo tiềm năng và theo hiện trạng, tiềm năng dưới tác động của biến đổi khí hậu.

Tất nhiên, mọi tính toán phân tích được dựa trên việc chia không gian mặt đất thành các vùng, tính toán hệ thống các chỉ số đối với các vùng theo hiện trạng, theo tiềm năng, theo hiện trạng và tiềm năng dưới tác động của biến đổi khí hậu, theo quyết định thay đổi so với hiện trạng. Các tính toán này đều được thực hiện bằng phân tích không gian trong hệ thống thông tin địa lý. Cho vùng ĐBSCL, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thành lập Hệ thống thông tin địa lý độ chính xác cao cho toàn vùng, đủ phục vụ xây dựng quy hoạch tích hợp và quản lý phát triển vùng.

Giám sát và đánh giá là bắt buộc

Trên thế giới, kỹ thuật “Giám sát và Đánh giá” đã được tiêu chuẩn hóa và áp dụng bắt buộc đối với mọi quá trình quản lý, triển khai thực hiện. Các văn bản luật của Việt Nam trong thời gian gần đây luôn có một chương về nội dung giám sát và đánh giá.

Nguyên tắc xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên cách tiếp cận như sau:

1. Trước hết, cần xác định rõ mục tiêu đánh giá;

2. Tiếp theo, xác định cụ thể cần đánh giá các yếu tố nào;

3. Từ đó, xem cần sử dụng tiêu chí nào để đánh giá và lượng hóa việc đo tiêu chí đó bằng các chỉ số cụ thể;

4. Để tính các chỉ số cụ thể nói trên, cần thu nhận thông tin gì (người ta gọi là các thông tin giám sát);

5. Xác định bằng cách thức nào để thu nhận các thông tin giám sát.

Cách tiếp cận đi từ mục tiêu, nhu cầu đánh giá tới thông tin giám sát, nhưng xây dựng hệ thống lại phải đi từ thu nhận thông tin giám sát tới đánh giá và kết quả đánh giá. Toàn bộ quá trình giám sát và đánh giá tạo nên một hệ thống thông tin giám sát - đánh giá, được

Trong trường hợp đánh giá việc thực hiện phương án quy hoạch trên thực tế, hệ thống chỉ số cần được xây dựng sao cho phản ảnh được phương án quy hoạch được phê duyệt đã được thực hiện đến đâu, tình trạng biến đổi khí hậu diễn ra sai lệch bao nhiêu so với kịch bản. Các ý kiến giám sát và đánh giá được tiếp thu từ nhiều nguồn khác nhau như hiện trạng sử dụng đất, từ hệ thống giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, từ hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội thành viên và trực tiếp từ sự tham gia của các tổ chức xã hội và người dân.

Một quy hoạch tích hợp không chỉ khắc phục tình trạng chia cắt kịch bản phát triển do cách tiếp cận cục bộ theo ngành hoặc theo địa phương mà còn là căn cứ xác đáng để tiết kiệm kinh phí trong điều phối, phân bổ nguồn lực cho đầu tư phát triển. Phương án quy hoạch là lời giải tối ưu sao cho lợi ích trừ chi phí đạt giá trị cao nhất. Điều này có nghĩa là cần nguồn lực thấp nhất có thể.

Phương án quy hoạch tích hợp còn thỏa mãn điều kiện tối ưu đối với mọi ngành, mọi địa phương thuộc toàn vùng. Hơn nữa, quá trình giám sát và đánh giá cũng giúp cho việc điều chỉnh nguồn lực đã phân bổ điều chỉnh kịp thời theo thực tế triển khai.

Về phương pháp quy hoạch tích hợp trên một phương án quy hoạch không phải là một bài toán khó. Ở Việt Nam, khó khăn phải đối mặt và phải vượt qua để xây dựng quy hoạch tích hợp bao gồm: thứ nhất là tập quán quản lý thiếu sự liên kết trong quyết định phát triển giữa các Bộ, các ngành và các địa phương. Thứ hai, tính cát cứ thông tin của các bộ, các ngành làm cho không tạo được một cơ sở dữ liệu quốc gia thống nhất phục vụ quy hoạch. Thứ ba là việc áp dụng hệ thống thông tin địa lý vào quy hoạch còn chưa đủ rộng rãi để mang lại hiệu quả cao trong lập phương án quy hoạch.